旅游資源是旅游地開發(fā)的基礎(chǔ)，也是地理學(xué)者研究旅游問題的主要領(lǐng)域之一［1］，當(dāng)下地理學(xué)的“制度轉(zhuǎn)向”［2］則給予了國內(nèi)旅游資源的研究者以新的啟示。近年來，旅游資源的“公共物品”問題［3］引起了西方學(xué)者的廣泛關(guān)注［3 ～ 7］。在中國，山川、河流、森林等眾多自然類旅游資源并不是純粹意義上的公共物品，而是被定義為國家所有，這種國家所有的旅游資源與西方文獻(xiàn)所述的“公共物品”存在哪些異同值得探究。本文對溫泉旅游資源開發(fā)問題的探討不僅是對國家所有的自然資源問題的一次理論探討，其研究結(jié)果也可以為中國各地的旅游開發(fā)實踐提供政策建議。

 

  隨著中國市場經(jīng)濟(jì)改革的逐步推進(jìn)，旅游事業(yè)的不斷發(fā)展，有學(xué)者指出，在舊的管理體制下，旅游資源的產(chǎn)權(quán)主體只有國家，而作為國家代理人的政府的行政行為不僅扭曲了經(jīng)濟(jì)效率，而且抹殺了產(chǎn)權(quán)的激勵效應(yīng)，而旅游管理權(quán)力的部門分割更是導(dǎo)致了嚴(yán)重的“政府失靈”［8］。有鑒于此，有人提出采取產(chǎn)權(quán)分離甚至私有化的方式將旅游資源的國有屬性轉(zhuǎn)變?yōu)槊魑乃饺水a(chǎn)權(quán)，以解決旅游資源開發(fā)中的“公共物品”問題。實際上，中國國有旅游資源面臨的產(chǎn)權(quán)問題絕非偶然，科爾奈在研究社會主義經(jīng)濟(jì)的“短缺”現(xiàn)象時，最早提出了產(chǎn)權(quán)問題［9］，產(chǎn)權(quán)問題正是在社會主義國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的這個大背景下才真正成為研究的中心課題之一［10］。但是產(chǎn)權(quán)在實際生活中許多方面的運(yùn)行都與經(jīng)濟(jì)學(xué)的“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”理論模式相去甚遠(yuǎn)，實際生活中的產(chǎn)權(quán)常常是模糊的，象征性的，而且可能在討價還價的過程中不斷地被重新界定［11， 12］。河流、山川、溫泉等自然類旅游資源雖然明確定義其為國家所有，但是在近年來的資本化的產(chǎn)權(quán)改革浪潮中，在國家與民間、權(quán)力與資本的角逐中，國有的旅游資源究竟是以一種怎樣的產(chǎn)權(quán)形態(tài)運(yùn)作卻并不是一個容易說清的問題。近年來，對新自由主義思潮影響下的全球范圍內(nèi)的自然資源管治模式的研究成為西方地理學(xué)界關(guān)注的熱點問題。新自由主義政策在各地資源管制中受到推崇的原因，是基于西方市民社會對于國家官僚機(jī)構(gòu)在對待“公共物品”的代理過程中更多的從國家利益出發(fā)而忽視了社區(qū)利益的不滿。但是，隨著改革方案在各地的推進(jìn)，越來越多的學(xué)者意識到自然資源物品與社會經(jīng)濟(jì)生活中其他領(lǐng)域的新自由主義化過程有著明顯差異。有的學(xué)者更是指出，在新自由主義的理念下對公共自然資源私有化的進(jìn)程催生了“掠奪性”的現(xiàn)代原始積累形式，在這種更加依賴于市場機(jī)制的制度設(shè)計中，資源環(huán)境將面臨更加惡化的危險。由此可見，目前國內(nèi)一些學(xué)者所提出的旅游資源的各種產(chǎn)權(quán)改革方案還有待斟酌。以溫泉資源開發(fā)為例，從先后出臺的礦產(chǎn)資源管理法規(guī)中可以清晰的梳理出國家從存量到增量的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)改革過程，其目的就是要通過資本化的方式實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家權(quán)益。但是，全國各地溫泉資源的破壞性開采問題的出現(xiàn)與國家礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革在時間上的同步，不禁使人產(chǎn)生這樣的疑問: 溫泉資源的產(chǎn)權(quán)改革對溫泉地到底產(chǎn)生了什么樣的影響? 本文試圖通過溫泉資源這一典型的國家所有的旅游資源為切入點，通過一個典型案例的分析探析中國國有旅游資源開發(fā)過程中，在經(jīng)歷了產(chǎn)權(quán)改革的前后，其“公共物品”的弊端卻一直無法摒除的本質(zhì)原因。

 

  1 案例地選擇與研究方法

 

  1． 1 案例地選擇

 

  從化市屬于廣州市下屬的縣級市，從化溫泉風(fēng)景區(qū)位于從化市中部，距離從化市中心區(qū)街口鎮(zhèn)15 km，距離廣州市70 km。明清時期此處溫泉已得到開發(fā)利用， 20 世紀(jì)30 年代開始有官僚資本家在此處集資興建溫泉別墅，建國后在50 年代成為接待黨中央、國家領(lǐng)導(dǎo)人、外國元首的溫泉療養(yǎng)地，聞名海內(nèi)外。目前從化溫泉風(fēng)景區(qū)內(nèi)溫泉賓館等旅游接待單位超過50 家，而已探明的地下溫泉資源只有3000 t /d①，為了滿足過度建設(shè)的溫泉接待單位，從化溫泉風(fēng)景區(qū)長期存在過量開采現(xiàn)象。從化溫泉的資源破壞已經(jīng)得到社會各界的普遍關(guān)注，廣州市人大2008 年、2009 年連續(xù)2 a 提案要求解決從化溫泉亂開濫采的問題，保護(hù)溫泉資源。因此，從化溫泉屬于國內(nèi)典型的過度開發(fā)型的溫泉旅游地。

 

  1． 2 研究方法

 

  研究采用深度訪談法和文獻(xiàn)分析結(jié)合實地考察等定性研究方法，對從化溫泉風(fēng)景區(qū)這一典型案例地進(jìn)行深度剖析，試圖解釋國家所有的旅游資源在開發(fā)過程中出現(xiàn)破壞性開發(fā)的原因。研究者于1984 年開始接觸從化溫泉，1997 年第一次進(jìn)行研究意義的調(diào)研，2009 年3 月開始針對本研究進(jìn)行深入調(diào)研，首先收集整理從化市政府相關(guān)職能部門有關(guān)溫泉地區(qū)發(fā)展歷史文獻(xiàn)資料，了解從化溫泉的發(fā)展歷程，對其中的關(guān)鍵性歷史事件和原因進(jìn)行分析; 同年4 月通過實地考察的方式，走訪從化溫泉風(fēng)景區(qū)內(nèi)50 家旅游經(jīng)營單位，了解使用溫泉資源的狀況; 2009 年5 月底和10 月初再次進(jìn)入案例地，針對之前文獻(xiàn)分析和實地考察過程中的關(guān)鍵問題進(jìn)行關(guān)鍵人物訪談，以期回答研究過程中提出的問題，在此期間研究者總共訪談了30 人次，包括與溫泉開發(fā)管理相關(guān)的各級政府官員10 人次、溫泉資源的開采企業(yè)人員3 人次、溫泉資源的使用企業(yè)人員15 人次及當(dāng)?shù)氐木用? 人次。

 

  2 從化溫泉風(fēng)景區(qū)溫泉資源的開發(fā)歷程及結(jié)果

 

  2． 1 從化溫泉風(fēng)景區(qū)的開發(fā)歷程

 

  從化溫泉的開發(fā)始于1933 ～ 1936 年，當(dāng)時的地方官僚資本家在從化溫泉投資建設(shè)別墅、樓宇37 幢，至1937 年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，這一階段的溫泉建設(shè)停止。1949 年解放后，溫泉地區(qū)的別墅樓宇作為官僚資產(chǎn)被中共中央華南分局接管，之后設(shè)立華南干部療養(yǎng)院( 即廣東省干部療養(yǎng)院) 、廣東省人民政府交際處第二招待所( 即廣東溫泉賓館) 、廣州軍區(qū)溫泉招待所。至文化大革命前，這3 家單位在從化溫泉分別投資新建了數(shù)十幢賓館、別墅等溫泉接待設(shè)施。20 世紀(jì)70 年代末從化溫泉再次迎來開發(fā)的高潮，由于市縣一級的政府機(jī)構(gòu)的廣泛參與，至80 年代末期從化溫泉新投資建設(shè)樓宇43幢，建筑面積7． 3 萬多m2［27］，至此從化溫泉的旅游接待設(shè)施接近飽和。90 年代由于國企改革的影響，從化溫泉開發(fā)陷入停滯，期間眾多小型國有溫泉企業(yè)向民營企業(yè)改制。2002 年之后，仙沐園等民營資本開始進(jìn)駐從化溫泉，并推動從化溫泉地區(qū)的開發(fā)再次復(fù)蘇。

 

  表1 是對從化溫泉現(xiàn)有接待單位的隸屬關(guān)系與進(jìn)駐年代的調(diào)查結(jié)果，從中可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)駐溫泉的單位按時間順序由高層政府向基層政府發(fā)展，建設(shè)資金從國家資本向民營資本過渡。在建國初期，進(jìn)入從化溫泉的建設(shè)單位只有省級和大軍區(qū)( 廣州軍區(qū)) 單位，這些單位至今仍然占據(jù)著從化溫泉的核心區(qū)位和資源。1978年改革開放之后，廣州市、從化縣等地方政府及其隸屬部門才得到進(jìn)入從化溫泉的機(jī)會并開始大量投入建設(shè)，在這一次多層級政府共同參與的開發(fā)建設(shè)潮中，從化溫泉的可開發(fā)用地接近了飽和。經(jīng)過前期的開發(fā)，留給民營資本進(jìn)駐從化溫泉的空間已經(jīng)不多，之所以2002 年之后出現(xiàn)多家民營資本進(jìn)駐從化溫泉的情況，一是因為國營賓館在本就競爭激烈、經(jīng)營慘淡的情況下，又恰逢國家提出政企分離的宏觀政策，出現(xiàn)大批倒閉和轉(zhuǎn)售的情況; 二是溫泉設(shè)計理念在2000年之后出現(xiàn)了革新，戶外溫泉成為時尚，而從化老的溫泉賓館多沒有戶外溫泉產(chǎn)品，也不具備投資戶外溫泉的實力，因此給民營資本留下了錯位競爭的空間。但是，無論投資主體如何更換， 70 多a 的發(fā)展過程中實際使用溫泉的設(shè)施不斷得以增加。

 

  2． 2 從化溫泉風(fēng)景區(qū)內(nèi)溫泉資源的逐步萎縮

 

  與從化溫泉接待設(shè)施的空間擴(kuò)張相對應(yīng)的，是地下溫泉資源的萎縮。

 

  建國前，在流溪河兩岸從化溫泉所在地有9 處泉眼自然涌出熱水，水熱燙手。隨著從化溫泉療養(yǎng)單位的增多，依靠天然露頭分享式的開采已經(jīng)不能滿足進(jìn)駐單位的用水，矛盾開始凸現(xiàn)。1971 年，廣東溫泉賓館鉆孔開采地下熱水成功，有條件打井的單位紛紛效仿廣東溫泉賓館出資打井，至1986 年，各單位在從化溫泉地區(qū)總共打造生產(chǎn)井8 口，原自然涌出的9 處溫泉露頭全部斷流。天然溫泉的斷流，愈演愈烈的打井風(fēng)潮引起了社會各界的關(guān)注，1987 年8 月，廣東省省人民政府規(guī)定“駐溫泉各單位未經(jīng)省人民政府審批不允許打新井，也不得增加新的溫泉水用戶”，并“委托從化縣成立溫泉景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對溫泉地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并對溫泉使用單位征收資源費”。至此，從化溫泉機(jī)井取水的總體格局基本形成。

 

  20 世紀(jì)70 年代以前，從化溫泉的9 處天然露頭自流量為1454 t /d， 1986 年各溫泉水井的抽水量已達(dá)2488 t /d①，至2009 年從化溫泉實際抽水量則已達(dá)3700 t /d，而從化溫泉的開采量極限值僅為2500 t /d②，因此，從化溫泉超量開采的歷史已有20多a。在長期超量開采地下熱水的過程中，全區(qū)地?zé)?/a>降落漏斗范圍擴(kuò)大，引起淺層地下水及流溪河水反補(bǔ)給加劇，其結(jié)果除使各開發(fā)井水溫大幅度下降外，已造成1986 年圈定的2 個60℃等值線分布范圍內(nèi)，其中北部一個消失，中部一個向地?zé)?/a>中心區(qū)收縮變?、佗? 圖1) 。按現(xiàn)有成井數(shù)如再增加地?zé)豳Y源的開采量，其溫度、水位下降將進(jìn)一步加劇。

 

  3 市場化進(jìn)程中國有旅游資源的產(chǎn)權(quán)困境

 

  3． 1 溫泉資源開采權(quán)多頭壟斷導(dǎo)致公地悲劇

 

  從化溫泉資源的開采格局形成于計劃經(jīng)濟(jì)年代，當(dāng)時《礦產(chǎn)資源法》尚未出臺，溫泉資源的產(chǎn)權(quán)問題沒有得到清楚界定，溫泉資源是免費的。各級政府、部門都可以通過行政指令的方式進(jìn)駐從化溫泉，政治權(quán)力的高下成為獲取溫泉資源的唯一手段，博弈之下從化溫泉資源多半掌握在省級單位手中，而本地的基層政府與社區(qū)居民則基本沒有溫泉資源的開采權(quán)( 表2) 。

 

  溫泉資源的開采權(quán)掌握在省級單位手中并不

 

  會必然導(dǎo)致溫泉資源的破壞性開采，問題在于權(quán)力角逐之下所形成的開采權(quán)被分散到多家不同的省級單位手中，且彼此之間缺少協(xié)調(diào)與干預(yù)的手段。

 

  尤其在經(jīng)歷了政企分離的改革后，這些企業(yè)越來越像獨立的經(jīng)濟(jì)人，原先可能受到的政治約束日益減少，追求自身利益最大化的沖動越來越占據(jù)上風(fēng)。

 

  對于從化溫泉的開采權(quán)企業(yè)而言，開采到的溫泉資源除了部分自用外，出售溫泉資源獲利已成為其收入的主要部分，而通過權(quán)力博弈獲取的開采權(quán)本身是廉價的甚至免費的。各家采水單位清楚，多采一些溫泉水就是多掌握一些主動權(quán)，單方面地少采一些溫泉水對于整體控制從化溫泉的超量開采問題無濟(jì)于事，反而傷害了自己的核心利益，從化溫泉成為國有名義之下的公地。面對日益增長的游客和常年來訪的上級領(lǐng)導(dǎo)和一塊總量既定的地?zé)崽?/a>，開采單位之間的競爭性采水行為日益明顯。

  3． 2 未經(jīng)認(rèn)可的收益權(quán)導(dǎo)致溫泉資源低價供給省級單位控制資源開采權(quán)不是過量開采資源的直接原因，問題在于這些開采單位目前都將出售溫泉水給其他旅游單位作為其重要的經(jīng)濟(jì)來源。

 

  由于溫泉資源的出售價格偏低，加之近年來溫泉旅游大熱，導(dǎo)致溫泉水的需求量很大。另一方面，從化溫泉的4 家單位是在計劃經(jīng)濟(jì)年代通過行政指令的形式獲得了溫泉資源的開采權(quán)，當(dāng)時省政府曾出臺規(guī)定，認(rèn)定各開采單位管理自己的生產(chǎn)井，但并未就開采出來的溫泉資源可否出售作出規(guī)定，因此他們出售溫泉的行為在某種程度超越了省政府的規(guī)定，而過量采水也顯然違反了省里的相關(guān)規(guī)定。這導(dǎo)致4 家單位都不愿向外界或彼此就出售溫泉的細(xì)節(jié)進(jìn)行過多披露，那意味著信息的外露，將會帶來遭到懲罰的風(fēng)險。在這個壟斷市場中，其中1 家單位因為其在中國行政體制中的權(quán)力地位最高，受到上層政府的制約最小，因而成為價格主導(dǎo)，另外3 家則采取效仿這家單位制定相同價格。

 

  這家單位之所以能成為這個壟斷市場中的價格，是因為它制定價格過程中的遭受上級問責(zé)的風(fēng)險較低，但是即便如此，這家單位在每年制定溫泉價格時也是十分小心，雖然感覺到價格低于市場價值，但是每年都試探性的上漲一點，以保證用戶心理可承受，這是因為用戶的不滿也將帶來信息外露的風(fēng)險。目前從化溫泉的溫泉水資源價格在6 元/t 左右，這樣的價格對于當(dāng)?shù)氐穆糜纹髽I(yè)來說也是愿意接受的，有的溫泉用水企業(yè)甚至用買到的溫泉水供給自己的員工生活使用，因為對他們而言，較低的成本對于他們的經(jīng)營沒有構(gòu)成太大負(fù)擔(dān)。

 

  3． 3 溫泉資源產(chǎn)權(quán)清晰化過程遭遇權(quán)力囹圄

 

  要解決從化溫泉破壞性開采問題，最根本的是要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)溫泉資源的統(tǒng)一管理。

 

  《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“溫泉資源屬國家所有，由省人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批和頒發(fā)采礦許可證”，表明省政府作為國家的代理者，具有了資源的處置權(quán)。如果由廣東省政府成立管理機(jī)構(gòu)對從化溫泉資源進(jìn)行統(tǒng)一管理是最合理的方式。實際上從化溫泉在20 世紀(jì)70 年代確是由廣東省成立的溫泉管委會進(jìn)行管理的，但是隨著行政體制改革的深化，省政府直接管理從化溫泉管委會這類地方經(jīng)營性實體顯得越來越不合時宜，廣東省政府在80 年代初期就將從化溫泉的管理權(quán)交給了從化市，從化市專門成立溫泉鎮(zhèn)對從化溫泉進(jìn)行統(tǒng)一管理。但是，早在從化溫泉管理權(quán)層層下放之前，溫泉資源的使用權(quán)已經(jīng)從省政府分配到各省屬和市屬的企業(yè)手中。這就導(dǎo)致溫泉鎮(zhèn)作為管理從化溫泉的實體，空有“管理”溫泉資源的名義，卻沒有控制溫泉的實際使用。再加上溫泉鎮(zhèn)的行政級別低于各省屬、市屬企業(yè)，這更使得其在干預(yù)溫泉資源使用問題上顯得束手束腳。正是在這種產(chǎn)權(quán)分割的管理體制下，導(dǎo)致從化溫泉的破壞性問題久治不愈。

 

  實際上，就溫泉資源處置權(quán)的問題，從化地方政府與省政府之間的博弈一直沒有停止過。多年的過度取水導(dǎo)致的資源危機(jī)使從化市政府如履薄冰，經(jīng)常受到輿論指責(zé)與上級問責(zé)，但是，要想改變現(xiàn)在的溫泉資源控制格局，就必須從另外3 家省屬單位手中收回溫泉資源的開采或收益權(quán)，這對地處廣州北部山區(qū)，財政依賴度較高的從化市而言，是需要冒極大政治風(fēng)險的，潛在的高昂政治成本導(dǎo)致基層政府在產(chǎn)權(quán)明晰問題上裹足不前。

 

  4 結(jié)論與討論

 

  國有旅游資源雖然在近年來的各種產(chǎn)權(quán)改革過程之中受到體制沖擊，但是遠(yuǎn)沒有按照既定軌道完全過渡到產(chǎn)權(quán)清晰的管理體制之中。例如溫泉資源，國家主導(dǎo)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革的本意是要通過資源資本化的方式透過市場機(jī)制這只無形之手實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但是在計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的依靠權(quán)力瓜分溫泉資源的利益格局沒有也難以立即打破，其結(jié)果是，一方面歷史上形成的溫泉資源開采單位依靠其半官方的身份通過權(quán)力關(guān)系繼續(xù)把持溫泉資源的開采權(quán)，使溫泉資源的礦業(yè)權(quán)市場難以開放; 另一方面，這些半官方企業(yè)又以價格方式將無償獲取的溫泉資源轉(zhuǎn)售給市場中的溫泉旅游企業(yè)。這些半官方企業(yè)成為阻斷國家資源流入市場的中間官僚力量，這些企業(yè)往往占據(jù)了溫泉地的最佳地理位置，雖然自身的溫泉產(chǎn)品已經(jīng)難以創(chuàng)造效益，但憑借其掌控的溫泉資源向上攫取國家利益，向下擠壓其他溫泉旅游企業(yè)，依靠資源換取的資本維持營生。更嚴(yán)重的是，當(dāng)溫泉的開采權(quán)被多家半官方企業(yè)所分割，各家企業(yè)在追求個人利益最大化的過程中，當(dāng)?shù)氐臏厝Y源變成了國家名義之下的公地，資源的過度開采往往難以避免。地方政府在這種溫泉資源管控格局中喪失了指導(dǎo)地方發(fā)展的主動權(quán)，并成為輿論與上級責(zé)難的對象，但當(dāng)其要明晰產(chǎn)權(quán)歸宿、實施統(tǒng)一管理時又因受制于至上而下的行政體制而舉步維艱。

 

  就此來看，中國國家所有的旅游資源的改革過

 

  程與西方所謂新自由主義化的潮流并不完全類同，雖然改革確有建立自律市場管治地方旅游資源的意圖，但是國家依然是制定規(guī)則的主人，各種半官方組織依然是資源管控格局中的主角，市民社會的力量鮮有所見。這一切都與新自由主義所倡導(dǎo)的國家退出，讓市民社會按照自律市場管制資源的理念不同［28］。世界上任何一個國家任何一個領(lǐng)域的制度變革都不是發(fā)生在制度真空之中，而是與各種現(xiàn)存的國家、地方法規(guī)制度相伴生［29］，中國正處于一個社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同時面臨深層次改革的復(fù)雜歷史時期，將中國旅游資源開發(fā)過程中所出現(xiàn)的問題簡單歸結(jié)于國家或是制度本身，是有失偏頗的，要對整個中國旅游資源改革中面臨的問題做出全面解讀也絕非本文一言可以蔽之的，這需要更多的后續(xù)實證研究的跟進(jìn)。但是可以肯定的一點是，中國國有旅游資源改革問題表現(xiàn)出與西方社會截然不同的進(jìn)程與結(jié)果，而這也成為本研究后續(xù)與西方理論尋求對話的契機(jī)所在。